Ruimtelijke ordening
Werelddag van de stedenbouw, welke uitdagingen brengt de bouwshift mee?
Emma Vanderstraeten, RAUM • 24 augustus 2021
Ook voor de architectuurwereld is de bouwshift, voor sommigen beter bekend als de betonstop, al eventjes een hot topic. Onnodig dus te herhalen waarom er nood is aan zo’n bouwshift. Dit artikel brengt u in eerste instantie een overzicht van de standpunten van de sprekers op de Werelddag, de knelpunten die ze benoemen en hun voorstellen tot actie. Maar we denken ook na over de recente creatieve ‘bouwpauzes’ en doen enkele suggesties over de rol die de architect in de realisatie van de bouwshift kan (en moet?) opnemen.
Kort na de Werelddag van de Stedenbouw bereikte de Vlaamse regering een akkoord over het Instrumentendecreet, het decreet dat de bouwshift in de praktijk moet helpen realiseren. Daarover leest u meer elders in dit magazine.
Knelpunten bij de huidige manier van werken
De Werelddag ging van start met het oplijsten van enkele vaststellingen/knelpunten. De opsomming van Guy Vloebergh, bestuurder bij Omgeving cvba en docent aan de Universiteit Antwerpen, bevatte voor niemand in de sector nieuwe informatie, maar was desondanks ontnuchterend. Een bloemlezing.
- Geholpen door tal van afwijkingsregels en uitzonderingsregimes vervat in allerhande stedenbouwkundige wetgeving, zet urban sprawl zich ongehinderd verder. De voorbeelden zijn dan ook talrijk: basisrechten voor zonevreemde constructies, de opvulre- gel, de afwerkingsregel, …
- Ook wint het gewestplan opnieuw aan belang omdat de codextrein het mogelijk maakt om verregaand af te wijken van BPA’s die ouder zijn dan 15 jaar, maar ook door verkavelingsvoorschriften ouder dan 15 jaar niet langer als weigeringsgrond te laten fungeren. Tom Coppens, docent aan de Universiteit Antwerpen, vergeleek de codextrein met de zoveelste koterij bij een typisch Vlaamse wetgeving. Dat het gewestplan opnieuw aan belang wint, zou geen goede zaak zijn omdat dit een rigide en verouderd in- strument is.
- Een volgende vaststelling is dat veel gemeenten het begrip ‘voldoende uitgeruste weg’ niet correct invullen bij het verlenen van een vergunning. De VCRO bepaalt dat een aanvraag gelegen moet zijn aan een voldoende uitgeruste weg om voor vergunning in aanmerking te komen. Dit wordt gedefinieerd als een weg die “ten minste met duurzame materialen is verhard en voorzien is van een elektriciteitsnet”. Vele gemeenten verleenden echter ook vergunningen voor projecten gelegen aan nauwelijks uitgeruste wegen die quasi onverhard waren. De recente cijfers wijzen erop dat ca. 400.000 woningen niet aangesloten zijn op riolering en tonen zo dus aan dat vele realisaties de facto niet aan een voldoende uitgeruste weg lagen.
- Bovendien gaat de huidige ruimtelijke planning gebukt onder een afwijkingscultuur en een versmachtende verjuridisering. Bij het onderdeel ‘Welke acties moeten worden ondernomen?’ maken we enkele kritische kanttekeningen bij de mogelijkheid tot afwijken van bepaalde regelgeving.
Bouwshift brengt meerdere uitdagingen mee
Tom Coppens, docent bij Universiteit Ant- werpen, en Jan Bouckaert, advocaat bij Stibbe, maakten een opsomming van de veelheid aan uitdagingen die de bouwshift met zich meebrengt. Zo is er de demografische trend van gezinsverdunning. Op die trend moet een antwoord komen in de vorm van aangepaste woonvormen en via het transformeren van de huidige woningen die niet aangepast zijn aan deze trend. Denk hierbij aan te grote vrijstaande villa’s op minder goed bereikbare locaties.
Ook het verder onderzoeken van de financiële aspecten en de betaalbaarheid van de bouwshift staat hoog op de agenda. Het Instrumentendecreet stelt dat eigenaars voor 100% van de venale waarde (lees: geschatte marktwaarde van de grond) zullen worden vergoed, wat het idee voedt dat de bouwshift onbetaalbaar is. Jan Boeckaert stelde zich de kritische vraag of het beleid niet zelf verantwoordelijk is voor de mogelijke onbetaalbaarheid van de bouwshift, omdat deze vergoedingsstrategie een beleidskeuze is en niet zozeer een juridische verplichting. Bovendien wordt de bal volledig in het kamp van de gemeenten gelegd. Zij moeten namelijk opdraaien voor de vergoeding van de grondeigenaars. Meer daarover leest u elders in dit magazine, in het artikel over het Instrumentendecreet.
Welke acties moeten worden ondernomen?
Guy Vloebergh en Tom Coppens stelden dan ook een vierdelig actieplan voor. In het cursief plaatst de auteur van deze tekst daarbij enkele bedenkingen.
1. Leiderschap en duidelijke regelgeving
Er is nood aan Vlaams leiderschap dat het hele planningssysteem durft te herzien en dat de gemeenten meer ondersteunt. De codextrein wordt benoemd als “een typisch Vlaamse constructie waarbij een extra koterij wordt gezet bij een instortend systeem”, aldus Tom Coppens. De sprekers beschouwen het als een zoveelste voorbeeld van de afwijkingscultuur die in het planningssysteem leeft. Zij stellen eveneens dat enkel een mentaliteitswijziging de bouwshift niet zal realiseren en dat er nood is aan een striktere regelgeving.
Bedenking van de auteur: De afwijkingsmogelijkheden die geboden worden door de codextrein bieden nochtans juridische handvaten om projecten met een hoger ruimtelijk rendement dan in de nabije omgeving te kunnen vergunnen. De codextrein heeft wel degelijk positieve effecten in de vergunningverlening en staat een meer ambitieuze aanpak (nl. een grondige herziening van het planningssysteem) niet in de weg. Een verouderd voorschrift hoeft een creatief ontwerp niet langer in de weg te staan, wat vanuit de architectenwereld wordt toegejuicht. Het is van groot belang dat er met een ‘striktere’ regelgeving vooral een ‘duidelijkere’ regelgeving wordt bedoeld, die bij de concrete beoordeling van een project ruimte laat voor flexibiliteit.
2. Meer eenvoud
Tijdens de Werelddag klonk het voorstel om komaf te maken met de afwijkingscultuur waarbij er meer uitzonderingen dan regels zijn en te evolueren naar een eenvoudiger systeem.
Bedenking van de auteur: Als architect is het haast onmogelijk om de inhoud van alle wetswijzigingen ten gronde te kennen en deze correct toe te passen tijdens het ontwerpproces. Bovendien is er niet enkel de Vlaamse wetgeving, maar zijn er ook veel lokale (al dan niet volledig juridisch correct verankerde) regels. De vele vragen die via de Helpdesk van NAV worden gesteld, bewijzen de nood aan een overzichtelijke en duidelijke wetgeving op alle beleidsniveaus.
3. Gewestplan laten vervallen
De planningswereld moet “in het reine” komen met de planologische erfenis van het gewestplan. Een voorstel om dit te bereiken is door het gewestplan laten vervallen, of toch voor wat betreft het op heden onbebouwd woongebied. Er werden meerdere scenario’s onderzocht en volgens de makers van de ten- toonstelling ‘Inspire to Expire’, georganiseerd in De Singel, is deze piste niet zo ondenkbaar als je op het eerste zicht zou denken.
Bedenking van de auteur: Enkele belangrijke elementen werden nog niet opgelost en benoemd als “verder te onderzoeken”. Ik kijk samen met de architecten en stedenbouwkundigen verwachtingsvol uit naar het verdere onderzoek dat hierover zal gebeuren. Vooral het ‘Engels scenario’, waarbij een gewestplan, RUP of BPA een louter richtinggevend plan wordt en een vergunning wordt beoordeeld op basis van haar eigen kwaliteiten wekt belangstelling. Eén van de voordelen van dit scenario is dat er geen nood meer is aan allerhande uitzonderingen en afwijkingen. Het ontwerp moet getuigen van kwaliteit en moet passend zijn op een bepaalde locatie op een specifiek moment. Er hoeft niet meer een lange tijd op voorhand te worden bepaald welke kwaliteitseisen er zijn, noch waaraan een omgeving nood heeft qua functies. Bij de opmaak van een RUP moeten hierover jaren op voorhand keuzes worden gemaakt door het complexe planningsproces, wat tot gevolgd heeft dat een RUP minder goed kan inspelen op actuele noden. Een mogelijk nadeel aan het scenario is het gebrek aan kenbaarheid van de kwaliteitscriteria die bij de beoordeling van de aanvraag zullen worden gehanteerd.
4. Meer capaciteit voor de lokale besturen
Tot slot werd het optrekken van de capaciteit van de lokale besturen als actiepunt benoemd. Er is nood aan meer middelen en kennis, zeker omdat er de laatste jaren steeds meer taken en verplichtingen vanuit het bovenlokale niveau bij de gemeenten worden gelegd. Vlaanderen en de provincies moeten deze middelen en kennis mee ter beschikking stellen.
Bemerking van de auteur: De Werelddag zag hoofdzakelijk een probleem op vlak van capaciteit bij de kleine gemeenten, die vaak zelfs geen budget vrijmaken om een gediplomeerd ruimtelijk planner in dienst te nemen. Echter is een gebrek aan capaciteit, en dan vooral een gebrek aan ervaren stedenbouwkundigen, iets dat ook de grotere steden treft. De vele vergunningsaanvragen in combinatie met de dwingende beslissingstermijnen om deze te behandelen zorgen ervoor dat vooroverleggen en het opmaken van kaders/visies om deze aanvragen te beoordelen niet de nodige aandacht kunnen krijgen. Het is dankzij de bovenstaande knelpunten en het gebrek aan capaciteit dat er snelle beleidskeuzes in de vorm van een algemene “bouwstop” worden doorgevoerd (zie volgend hoofdstuk).
Gemeenten drukken de pauzeknop in
Het gevoel heerst dat de klassieke instrumenten zoals een RUP of verordening te passief zijn omdat deze grondeigenaren niet kunnen aanzetten tot het ondernemen van actie. Ze vormen louter een juridisch kader die een ontwikkeling kan (bij)sturen, maar die geen ontwikkeling kan initiëren.
Voor gemeenten is het dus een zeer moeilijke evenwichtsoefening tussen het nemen van de nodige tijd om een visie te ontwikkelen, die erna juridisch correct (maar zeer tijdrovend) te vertalen en intussen het stijgende ruimtebeslag nog enigszins binnen de perken te houden. Sinds de aankondigingen over de bouwshift is het ruimtebeslag nog meer gestegen. Uit cijfers blijkt ook dat er nauwelijks beleidsplannen worden opgemaakt, waardoor gemeenten zich in 2020 dikwijls moet baseren op verouderde structuurplannen waarin onvoldoende handvatten zitten om het stijgende ruimtebeslag te vertragen en om de bouwshift te realiseren.
Om die reden proberen steeds meer gemeenten andere instrumenten in te zetten om hun ruimtelijk beleid uit te voeren. Dit loopt helaas niet altijd van een leien dakje… Zo voerden meerdere gemeenten de laatste maanden een bouwpauze of bouwstop in via het instrument van de ‘beleidsmatig gewenste ontwikkelingen’ (voortaan BGO). Dat gemeenten de (bouw)pauzeknop indrukken, is het gevolg van een planningsysteem met heel wat knelpunten, zoals uitgelegd in de vorige paragrafen.
Dirk Mattheeuws, nationaal voorzitter van het NAV, hekelde in de meeste recente NAV News deze – naar zijn mening – ondoordachte werkwijze en het bijhorende gebrek aan rechtszekerheid. Intussen zijn meerdere van deze bouwpauzes vernietigd door de gouverneur van de provincies waarin de gemeenten gelegen zijn, wat aantoont dat de huidige manier van werken op zijn (juridische) grenzen aan het botsen is.
Op de Werelddag werd, in een presentatie van Matthias Strubbe, LDR Advocaten, tevens verduidelijkt op welke manier het instrument BGO juridisch correct kan worden ingezet. Het is van groot belang dat een beleidsvisie de stedenbouwkundige voorschriften uit een RUP, BPA of verkaveling niet buiten spel kan zetten en dat er bij elke vergunningsaanvraag nog steeds een concrete beoordeling gebeurt. Een beleidsvisie kan dus de bestemming van een projectgebied niet regelen of negeren en heeft in dat opzicht niet altijd de gewenste slagkracht om de bouwshift zichtbaar te maken op het terrein.
Rol voor de architect bij de bouwshift?
Het NAV wil samen met de architectenwereld verder nadenken over de rol die de architect in 2050 moet opnemen. Ook de rol van de architect bij de realisatie van de bouwshift maakt hier deel van uit. Hieronder volgen alvast enkele suggesties.
Er is een grote nood aan coördinatie en kwaliteitsbewaking bij de aanpassing van de huidige woongelegenheden aan de demografische trend van gezinsverdunning. De reactie van de vastgoedmarkt op deze gezinsverdunning is hoofdzakelijk het bouwen van kleinere appartementen.
Voor de architect is een belangrijke rol weggelegd als één van de bewakers van de kwaliteit. Dit kan onder andere door kleinschalige units te ontwerpen met een hoge gebruiksvriendelijkheid en groot ruimtegevoel voor de kleinere huishoudens; door na te denken over een manier van bouwen die kan inspelen op veranderende noden in de tijd (een grotere of kleinere nood aan ruimte), door in te zetten op een kwalitatief ontwerp van de open ruimte, …
De rol van de architect bij de realisatie van de bouwshift is in elk geval voer voor verder debat.